对村民自治的期望与批评
宪法把有关村民自治的内容与地方各级人民代表大会和地方各级人民政府放在同一节加以规定，很容易让人把村民自治和地方自治联想到一起。但是在现行宪法体制中只有民族区域自治和特别行政区自治，还没有一般的地方自治概念。因此宪法和《村民委员会组织法》均规定“村民委员会是基层群众性自治组织”。这样一来就产生了法律上的模糊不清和混淆：村民自治的性质到底是什么？它的主体是谁？谁具有法人资格？
如果村民自治属于地方自治的系列，那么一切都很清晰。在国外，各个层次的地方自治体（例如日本的都、道、府、县和市、町、村）都具有法人资格，而且是有别于一般私法人的公法人。但在中国，问题就复杂了。按照法人形态法定原则，什么样的组织可以成为法人、属于什么类型的法人，应当由法律规定。中国宪法和《村民委员会组织法》没有对此作出规定，但是不少地方的村民自治章程都规定“村民委员会具有法人资格”。这种规定在法理上是非常荒谬的。自治的主体既不是村民个人，也不是村民委员会，而是“村”（不是地理概念上的村，是以村为社区范围集合起来的全体村民）。《民法通则》第36条规定：“法人是指具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”企业是法人，企业的经理只是法人代表，同理，村民委员会是法人代表，所代表的法人实体则是“村”。村民委员会管理的“是属于村农民集体所有的土地和其他财产”，而不是村民委员会的财产；承担民事行为后果的是全体村民，而不是村民委员会的几个人。村民自治的主体应该是全体村民，自治组织的权力机关是村民会议，自治组织的执行机关是村民委员会。不能把自治体与它的对外代表混淆起来，或者把自治组织的一部分——执行机关认作自治组织的全体。70徐勇说：中国农村村民自治是农村基层人民群众自治，包括以下内容：⑴自治的主体是农村村民，⑵自治的地域范围是村，⑶自治的内容为本村的公共事务与公益事业，即村务，⑷自治的目的是实现村民的自我管理、自我教育、自我服务。他又说：“自治组织本身不是政权机关”，“不可将村民自治与带有地方自治性的‘村自治’相提并论”，“村民自治与村自治虽一字之差，含义却迥然不同”。71为什么一定要与地方自治划清界限？按照孙中山的经典说法，地方自治就是“将地方上的事情，让本地方人民自己去治”。72“人民”、“本地方”、“地方上的事情”、“自己去治”，不就是徐勇所说的四条吗。为什么要否认村民委员会是政权机关？徐勇不是也承认“在实际生活中，村民委员会既要处理政务，又要处理村务，扮演着双重角色。”“在强大的行政压力下，村民委员会不可避免趋于行政化”。所谓“自治组织根据有关法令行使自治权，办理公共事务，主要手段是非强制性的。作为政权机关的地方自治组织，拥有国家政权，一般都具有强制性的管理手段。”73这只是在理论上强作分辨，上述《S
村村民自治章程》中，又有几条不需要“强制措施”、“强制收缴”、“强制执行”。
“持国家和乡村社会力量‘互强’观点的研究人员认为，村民自治是国家在应付基层政治组织衰败、地方代理者权力失控、干群关系紧张以及由此而引致的国家在农村地区统治能力与合法性双重危机时的唯一可供选择的政治机制。”74这种说法是武断的、不符合历史事实的，现行村民自治制度从来也不是“唯一可供选择的政治机制”。
1987年颁布的《村民委员会组织法（试行）》第7条第2款规定：“村民委员会一般设在自然村；几个自然村可以联合设立村民委员会。”1998年通过的《村民委员会组织法》则删去了按自然村设立村民委员会的原规定，只是说：“村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立。”在法律条文改动的后面隐藏着一个历史故事。村民委员会最初在广西诞生时，便是设在自然村（原生产队）。后来，也有些省份把村委会建在了行政村（原生产大队）。赵紫阳在1986年11月的一次视察中说，村委会不能总是代替生产大队，因为许多生产大队，特别是在华南地区，它们是由十几个自然村组成的。他提出可以在自然村——不论其大小，也不论其先前是否是大队或生产队——建立村委会。在这点上，赵紫阳的意图是，让小而偏远的农村村民有更多的自治权而并非削弱自治。因为在一个以大村为基础上建立起来的委员会中，这些小村很难赢得一个席位。75由于当时的国家领导人有这样一种意见，《村民委员会组织法（试行）》中才会有相应的规定。这个思路与笔者的“村政、社有”基本一致，即把村民委员会（村社委员会）建在自然村，主要负责土地的产权与管理；在行政村一级则建立村公所，负责其他的政务。然而，在实行农村家庭承包责任制后原生产队和生产大队对土地发包权的争夺中，后者取得了压倒性的胜利，因此绝大多数省份的村委会都建在了行政村，只有广东（含海南）、广西和云南的村委会建在自然村。在民政部门的压力下，这几个省直到1990年代后期才陆续改变村制，把村委会建在行政村。
否定村民委员会是政权组织，主要是想回避和拖延解决现实中的两大难题：首先，绝大多数村委会是政社合一的生产大队的继承者，经济职能和政治职能没有分开，乃至出现了村办企业吞并村委会、以企代政的现象。其次，村委会干部不属于国家公职人员，不脱离生产劳动，不拿工资，只能根据协商享受一定经济补贴，却要承担最棘手的国家行政职能。
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